Parecer do COSEMS RJ sobre a contratação dos PSF/ACS
PARECERES
COSEMS
CONSELHO ESTADUAL DOS SECRETÁRIOS MUNICIPAIS DE SAÚDE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Parecer do COSEMS RJ sobre a contratação dos PSF/ACS
Trata-se o presente de consulta formulada pelo Conselho Nacional dos Secretários Municipais de Saúde – CONASEMS, entidade com a finalidade de defender os interesses do conjunto das Secretarias Municipais de Saúde do Brasil, questionando, em resumo, a aplicabilidade da disposição contida no Aviso Circular n.º 007/Gabinete do Ministro da Saúde, datado de 28 de julho de 2004, se reportando à notificação do Ministério Público do Trabalho da 10ª. Região (inserção de profissionais no Programa dos Agentes Comunitários de Saúde), no sentido de que as contratações para os programas especiais que menciona (agentes comunitários de saúde, saúde da família e agente de endemias), criados pelo Ministério da Saúde, sejam efetivadas somente mediante concurso público, nos termos do artigo 37, II da Constituição Federal.
Inicialmente, antes de tudo, cabe destacar o fato de que a orientação não seria de aplicabilidade imediata, pelo que se interpreta à leitura do terceiro e do último parágrafo do referido documento editado pelo Ministério da Saúde, mesmo porque, no período em que nos encontramos, nos 3(três) meses subseqüentes às eleições municipais, estaria proibida a contratação de pessoal mediante concurso público, o que poderia se dar somente mediante a exceção prevista na própria Lei Eleitoral, nas situações de urgência, o que não ocorreria em relação aos programas mencionados, melhor dizendo, talvez ocorresse somente para a contratação dos agentes de endemias, no período próximo ao início do verão, em que existe o risco do aumento dos casos de dengue; porém, refrisamos, por se tratar de uma exceção em um período excepcional, esta situação tem que ficar muito bem caracterizada, ou seja, tem que ficar evidenciado que existe a ameaça real de danos à comunidade, e, não uma mera hipótese.
E, voltando à discussão do aviso circular enviado pelo Ministro, temos que verificar o ato que originou sua edição, qual seria a notificação do Ministério Público Federal do Trabalho, ato este originado após a comprovação que uma grande parte das contratações dos agentes comunitários de saúde, frise-se, somente em relação aos agentes comunitários de saúde, são efetivadas sem que se assegure ao mesmo quaisquer direitos trabalhistas mínimos assegurados a qualquer trabalhador, e que, a nosso juízo, seriam, dentre outros, o recebimento de um salário mínimo, fundo de garantia do tempo de serviço, férias e décimo terceiro salário. E essas afirmações são traduzidas nas seguintes argumentações, nas seguintes razões que deram origem à notificação:
“Notificação Recomendatória 0007/2004”.
...
Considerando que a forma pela qual Municípios (gestores locais do SUS) vêm realizando as contratações dos agentes comunitários de saúde tem produzido relações precárias de trabalho;
Considerando que essa precarização das relações de trabalho, no âmbito da Administração Pública, coloca em risco a própria continuidade dos serviços executados pelos Agentes Comunitários de Saúde;
Considerando a complexidade da situação, bem como a grande quantidade de Agentes Comunitários de Saúde contratados, na maioria dos casos, sem observância a qualquer tipo de legislação;
Considerando a existência de cerca de cento e oitenta e seis mil Agentes Comunitários de Saúde que laboram em situação praticamente irregular, bem como a possibilidade desse quantitativo chegar a quatrocentos mil; (...) ““.
Pelo visto, uma enormidade de Municípios não vem assegurando os direitos mínimos aos respectivos agentes comunitários de saúde.
Será que é essa a situação está a ocorrer em nosso País como um todo?
Será que as contratações efetivadas são efetuadas sem que sejam assegurados mínimos direitos aos agentes comunitários de saúde?
Será que existe algum risco de paralisação de atividades por parte dos profissionais?
E, as terceirizações que vêm ocorrendo em nosso País, além de se nortear pela sugestão de contratação efetuada pelo Ministério da Saúde, se basearam também na própria norma da constituição federal, que previu expressamente no artigo 199, parágrafo primeiro, que, naquelas situações em que o Município não tiver determinado serviço em seu quadro próprio, ou, possuindo de forma incompleta, poderia recorrer à iniciativa privada, dando preferência às Instituições Filantrópicas ou sem fins lucrativos; e, as Associações de Moradores, via de regra, não são criadas com fins lucrativos, portanto, preenchem as exigências legais da Constituição Federal.
Para tranqüilizar ainda mais ao gestor da Saúde, lembramos que o Tribunal de Contas da União já se pronunciou por diversas vezes acerca da admissibilidade da terceirização de serviços na área da Saúde, inclusive em relação a tais programas; citando:
“Acórdão 823/2004”.
Processo 004.199/2004-0...
DA ATUAÇÃO COMPLEMENTAR DAS ONG’s.
16. Consoante já exposto, a Constituição Federal define a saúde como direito de todos e dever do Estado, reconhecendo como de relevância pública as ações e serviços de saúde, executadas diretamente pela rede pública, ou através do setor privado (artigos 196 e 197).
17. Em consonância com essas disposições, a Lei n.º 8.080/90 define o SUS como sendo o conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público, atuando a iniciativa privada em caráter complementar, por intermédio de convênios ou contratos firmados, preferencialmente, com entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos (art. 4.º, caput e §2.º, e artigos 24 e 25 da Lei n.º 8.080/90).
18. O referido normativo delimita ainda quando se daria tal complementaridade:
Art. 24. Quando as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área, o Sistema Único de Saúde (SUS) poderá recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada.
19. Temos, portanto, que, conforme as disposições legais, o SUS recorreria à iniciativa privada sempre que ultrapassada sua capacidade de prestação de serviços, implicando risco de descontinuidade nas ações e serviços de saúde. Ou seja, estando a rede pública impossibilitada, seja por limitações técnicas ou quantitativas, de realizar as ações ou prestar os serviços necessários à garantia da saúde da população, a Administração estaria autorizada a celebrar convênios ou contratos com entidades privadas – preferencialmente filantrópicas e sem fins lucrativos – para esse fim.(...)
Acórdão.
Vistos, relatados e discutidos(...)
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União(...) respondendo ao consulente:
9.1 que, nos termos da Lei n.º 9.836/99, regulamentada pelo Decreto n.º 3.156/1999 e(...)compete à Fundação Nacional de Saúde – FUNASA a execução das ações de atenção à Saúde indígena, englobando a promoção, proteção e recuperação da saúde do índio, podendo, todavia, os estados, municípios, outras instituições governamentais e não governamentais atuar, em caráter complementar, em consonância com as disposições dos artigos 19-E, 24 e 25 da Lei 8.080/90, alterado pela Lei n.º 9836/1999, na execução dessas ações, à exceção das seguintes atividades, que devem permanecer sob a responsabilidade daquela Fundação:
9.1.1 as que devem ser precedidas de adequado e tempestivo planejamento – de sorte a evitar solução de continuidade na prestação da atenção à saúde indígena – e do pertinente processo licitatório, tais como:
9.1.1.1 realização de obras e reformas na rede de serviços dos Distritos Sanitários Especiais Indígenas – DSEI;
9.1.1.2.aquisição de bens permanentes, os quais devem ser integrados ao patrimônio da FUNASA;
9.1.1.3. compra de medicamentos, combustíveis e demais insumos em que as aquisições em escala nacional pela FUNASA sejam mais vantajosas para os cofres públicos, excetuando-se, nos casos de emergência devidamente comprovados, a aquisição de medicamentos;
9.1.1.4. transporte de pacientes e das equipes multidisciplinares, incluindo o transporte aéreo em áreas de difícil acesso.(...)...............
9.4. Remeter cópia desta deliberação, bem como do relatório e voto que a fundamentam, à FUNASA e ao Ministério da Saúde.(...)” (ata 23/2004 – Plenário, sessão 30/06/2004, publicação no DOU 08/07/2004.
Observando o julgado, percebemos que o julgamento seria em torno de uma demanda da FUNASA, contudo, é plenamente viável trazer para a questão em análise, pela identidade de situações, o fato analisado por aquela Corte de Contas; por conseguinte, as únicas atividades não passíveis de terceirização seriam as de planejamento, obras e compras, muito embora, estas possam ser terceirizadas, segundo o TCU, nas urgências e naqueles casos em que se mostrem mais econômicas para a administração pública.
Por fim queremos deixar claro que, a concretização da proposta do Sr. Procurador Federal do Trabalho só produzirá efeitos após uma discussão mais aprofundada acerca do tema, conforme sustentou o Sr. Ministro da Saúde, o que não se dará no imediato; e mais, a se concretizar esse entendimento, como buscar resposta aos seguintes questionamentos:
- Se os serviços hospitalares ofertados pelo SUS são efetuados em mais de 50%(cinqüenta por cento) pela iniciativa privada, a administração pública fará concurso também para os serviços hospitalares, que seguem a mesma lógica dos Agentes Comunitários de Saúde? Será que os Municípios terão estrutura para assumir esta responsabilidade?
Lembramos inclusive que o próprio relatório da XII Conferência Nacional de Saúde, que não admite, a princípio, a terceirização na área de Saúde, não se opõe à sua ocorrência, desde que se assegure que “os trabalhadores de serviços terceirizados tenham capacitação adequada e condições dignas de trabalho, garantindo segurança no trabalho”.(VII Eixo Temático – O Trabalho na Saúde).
Caso algum gestor na área da Saúde tenha esquecido, as terceirizações na área da Saúde vêm se dando não só por sugestão do Ministério da Saúde, como também pelo próprio Ministério Público do Trabalho, isto mesmo, destes mesmos Órgãos que hoje cobram dos Municípios atitudes que, a nosso juízo, consideramos radicais em face à atual realidade da política de Saúde no Brasil; senão vejamos:
I. O Ministério da Saúde no documento “Programa dos Agentes Comunitários de Saúde – PACS”, editado em 1997, aponta várias formas de execução do referido programa, inclusive mediante convênio com entidades sem fins lucrativos ou filantrópicas, com cooperativas e com Instituições privadas lucrativas, dentre outros (págs. 1 a 4 do anexo).
II. O Ministério Público do Trabalho da 6ª. Região / Recife, através do Termo de Ajuste de Conduta que pôs fim ao procedimento preparatório 004/2000, pactuou com referido Município que:
“1. o Município de Recife deixará de contratar Agentes Comunitários de Saúde ou Agentes de Endemias por intermédio de cooperativa.
2. As funções mencionadas no item anterior passarão a ser exercidas, no prazo de 6(seis) meses, por meio de termo de parceria firmado com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, de acordo com a Lei 9.790/99.”
III. O Ministério da Saúde, por meio do Departamento de Atenção à Saúde, visando prestar a cooperação técnica a que se compromissou com os gestores do SUS, conforme a previsão expressa da própria Lei 8.080/90, em janeiro de 2002, editou uma cartilha intitulada “Modalidade de Contratação de Agentes Comunitários de Saúde – um pacto tripartite”, orientando que a melhor forma de contratação dos ACS seria através de OSCIP’s.
IV. O Ministério Público do Trabalho da 1ª. Região, em um brilhante trabalho, com quase 100(cem) páginas, efetuou um estudo acerca da contratação de OSCIP’s para a execução do Programa dos Agentes Comunitários de Saúde, chegando às seguintes conclusões:
“8. Conclusões:
....................
IX. Embora seja um tema polêmico, entendemos que não é possível a contratação de empresa prestadora de serviços para a atividade do ACS, uma vez que se trata de serviço público, ou seja, atividade-fim.
X. É possível a contratação de Organização Social para realizar a atividade do ACS, através do Contrato de Gestão. No entanto, como a fiscalização da execução do contrato somente é de resultado, não pode a Administração Pública interferir diretamente na seleção do ACS, tampouco exercer hierarquia técnica ou disciplinar sobre o mesmo.
XI. Por fim, é possível a realização de termo de parceria com Organização da Sociedade Civil de Interesse Público para a realização de atividade em análise, desde que aqui também o controle seja apenas quanto aos resultados do serviço. Não pode ter nenhuma subordinação do ACS à Administração contratante durante todo o seu contrato de trabalho.”
E agora, o que fazer, pegar todo estes conjuntos de documentos, não tão menos importante que o encaminhado pela Procuradoria do Trabalho ao Ministério da Saúde, e esquecer? E as importantes fundamentações que eles trazem?
E os amparos da Constituição Federal aos mesmos?
Diante do exposto, e com o devido respeito, não vemos como ser atendida a recomendação do Ministério da Saúde, e, por conseguinte à notificação do Ministério Público do Trabalho da 10ª. Região, salvo alterar-se a Constituição Federal no citado artigo 199, que permite expressamente, veja bem, permite claramente a terceirização de ações e serviços de saúde; e, qualquer ato normativo que venha a ser editado visando restringir o Município de utilizar sua autonomia constitucional, poderá ser reparado junto ao Poder Judiciário.
Cremos que os Órgãos de Fiscalização, tais como os Tribunais de Contas, Órgãos de Controles Internos, Legislativos, Ministério Público do Trabalho devem buscar sim, amparar os direitos dos trabalhadores na área da Saúde, inclusive os terceirizados, isto é, fiscalizar se pactuações com o setor privado (convênios, termos de parceria, contratos de gestão, etc) vêm sendo feitas de acordo com as orientações legais, visando proteger não só ao interesse do trabalhador, como também ao próprio Ente Público que terceiriza, uma vez que este pode vir a sofrer demanda trabalhista para a complementação dos direitos não pagos aos trabalhadores pelas instituições terceirizadas.
Este é nosso entendimento, salvo melhor juízo.
Brasília, em 25 de novembro de 2004.
Gilberto Fonte Boa da Silva
Advogado – OAB/ES 6042
CONSULTOR JURÍDICO/COSEMS-RJ
Mauro Lúcio da Silva
Advogado – OAB/RJ 49828
Consultor Jurídico/COSEMS-RJ
PARECER DO CONASEMS
CONSELHO NACIONAL DOS SECRETÁRIOS MUNICIPAIS DE SAÚDE
O PROGRAMA DA SAÚDE DA FAMÍLIA E
AS PARCERIAS PÚBLICO/PRIVADO EM RISCO
Há muitos dados estatísticos, depoimentos e análises que mostram que o Programa de Saúde da Família é um programa social inclusivo e promotor de equidade. Em mais de uma década de existência, vem tendo êxito em melhorar indicadores de saúde importantes, como a redução da mortalidade infantil, redução das internações, ampliação do controle de doenças crônicas na população, comunicação em saúde para prevenção de doenças e riscos, como demonstram os dados.
O Programa de Saúde da Família não foi desenhado de cima para baixo, como muitos programas sociais que têm fracassado. Foi gestado na base municipal, no Ceará, sendo depois acolhido e expandido para todo o país com o apoio do governo federal, desde os anos 90. Este ano de 2004, muitos municípios deste país, desde os pequenos, que são mais de 70%, até capitais fizeram as suas Mostras de Saúde da Família, mostrando resultados. O próprio governo federal comemorou, em out-doors, a marca de 65 mil famílias atendidas pelo programa.
A implantação do Programa de Saúde da Família em muitos municípios se fez por meio de parcerias do governo com organizações da sociedade, OSCIPs e outras organizações não governamentais que assumiram, entre outras tarefas, a contratação dos agentes e outros profissionais do Programa, inclusive os médicos. É o mesmo e saudável movimento que vem acontecendo em outras áreas, como assistência social, meio ambiente, administração penitenciária, etc., onde governo e sociedade civil procuram em parceria resultados que isoladamente não podem conseguir.
Porém, o Ministério Público do Trabalho entende que o vínculo de agentes comunitários de saúde e de profissionais da equipe de saúde da família contratados, como celetistas, por organizações não governamentais, inclusive OSCIPS, é irregular e configura precarização do trabalho. A parceira entre OSCIPS e outras organizações da sociedade civil e os governos municipais, estaduais e federal nasceu de legislação aprovada e em vigor, mas o Ministério Público do Trabalho não a reconhece para esse caso. Considera, inclusive, inconstitucional a Lei que criou a profissão de agente comunitário de saúde e prevê a possibilidade de sua contratação indireta.
Com esse entendimento, o Ministério Público do Trabalho determina que todos os agentes comunitários de saúde sejam concursados para cargos ou empregos públicos. Pretende, com isso, atingir tanto a situação de agentes que estão efetivamente trabalhando em situação precária, sem nenhum direito, como aqueles que têm carteira de trabalho assinada por ONGs e OSCIPS parceiras de governos municipais e estaduais. Para isso determina, também, que o Ministério da Saúde e os representantes dos gestores estaduais (CONASS) e municipais (CONASEMS) assinem um Termo de Ajuste de Conduta, que fixe um prazo para a realização de concurso público para cargos ou empregos públicos para todos os postos de trabalho de agentes comunitários de saúde. A penalidade para o não cumprimento do ajuste é a de suspensão do repasse de recursos aos estados e municípios.
Em reunião com essas entidades e publicamente o Ministério Público do Trabalho explicitou que, após encaminhar a questão dos agentes, fará o mesmo movimento com outros trabalhadores do saúde da família.
Esse movimento põe em risco o Programa de Saúde da Família porque:
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a transformação dos agentes comunitários em funcionários públicos de carreira e de nível técnico – outro processo em andamento no Ministério da Saúde - desfigura o Programa num de seus pontos mais exitosos, que é o basear-se em pessoas da comunidade, que dela são originários e nela convivem, e que, por isso são capazes de representar a comunidade para o serviço e vice-versa, tecendo um vínculo de confiança e de solidariedade, essencial à produção da saúde.
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a sustentação de tantos funcionários públicos e de uma nova carreira técnica pode representar um ônus maior do que o Estado em geral e os municípios em particular, que são os efetivos empregadores, podem suportar, face aos recursos de que dispõem e à Lei de Responsabilidade Fiscal.
c) a transformação em funcionários públicos de carreira de médicos e enfermeiros de saúde da família, que têm salários diferenciados em razão da maior dedicação e complexidade das tarefas, também poderá mostrar-se insustentável para os governos municipais e, ao nivelar salários, dificultará extremamente o preenchimento das vagas nos locais mais distantes e mais necessitados de atenção.
São graves as conseqüências:
Grande parte dos 195 mil agentes comunitários de saúde pode perder seu trabalho e seu emprego. E vale a pena lembrar que esses postos de trabalho foram criados justamente durante a crise do emprego, ainda não superada.
Distorção do perfil do profissional do saúde da família, pois, pela escassez de trabalho remunerado ocorre uma grande disputa para esses cargos ou empregos públicos, como demonstram concursos já realizados onde os classificados são sempre os de maior nível de escolaridade e não moradores das comunidades que irão atender. Procuradores têm argumentado nas reuniões que é possível fazer um edital que contorne essas dificuldades, mas na prática pessoas que se sentem prejudicadas por não poder participar de qualquer concurso ou que já empregados resolvem mudar de residência têm conseguido obter essa autorização por via judicial.
Estará irremediavelmente abalada a disposição recíproca de parceria entre público e privado na área social, que é essencial para a prestação de serviços públicos. Não reconhecendo a possibilidade dessa parceria na saúde, é certo que também não a reconhecerá em outras áreas como na administração penitenciária, na cultura, na educação, na assistência social...E todas essas áreas terão de concursar e contratar funcionários públicos às mãos-cheias ou deixarem de realizar alguns serviços dos quais a população já se beneficia.
A grande perdedora será a população – começando pelos 65 milhões que já tem vínculo com seus agentes comunitários de saúde, e os demais milhões que ficarão mais distantes do acesso ao Programa de Saúde da Família e de outros programas e serviços de interesse público realizados em parceria com organizações não governamentais.
Novembro de 2004
Rose Marie Inojosa
Secretária Executiva do CONASEMS
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