Supostas irregularidades praticadas pela Prefeitura Municipal de Nilópolis RJ

Identificação
Acórdão 2578/2004 - Primeira Câmara
Número Interno do Documento
AC-2578-35/04-1
Ementa
Representação formulada pela Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Supostas irregularidades praticadas pela Prefeitura Municipal de Nilópolis RJ. Programas Saúde da Família e Agentes Comunitários de Saúde. Contratação indireta de pessoal por intermédio de cooperativas. Terceirização de funções típicas da área de saúde. Conhecimento. Procedência. Determinação. Remessa de cópia do Departamento Nacional de Auditoria do SUS do Ministério da Saúde.
Grupo/Classe/Colegiado
Grupo I / Classe VI / Primeira Câmara
Processo
006.820/2004-7
Natureza
Representação
Entidade
Entidade: Prefeitura Municipal de Nilópolis/RJ
Interessados
Interessado: Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro - TCE/RJ
Sumário
Representação formulada pelo TCE/RJ. Contratação de profissionais para os programas ?Agentes Comunitários de Saúde? e ?Saúde da Família? por meio de cooperativas pela Prefeitura Municipal de Nilópolis/RJ. Ausência de previsão legal para terceirização de mão-de-obra. Irregularidade. Conhecimento. Procedência. Determinações. Arquivamento.
Assunto
Representação
Ministro Relator
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Unidade Técnica
SECEX-RJ - Secretaria de Controle Externo - RJ
Relatório do Ministro Relator
Trata-se de relatório de inspeção ordinária realizada na Prefeitura Municipal de Nilópolis/RJ pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro - TCE/RJ, encaminhado a este Tribunal por aquela Corte de Contas ante a constatação de possíveis irregularidades na contratação de pessoal com recursos federais.
2. São os seguintes os fatos apontados pelo TCE/RJ como passíveis de apreciação pelo TCU:
?COOPERANIL
O contrato celebrado entre a Prefeitura Municipal de Nilópolis e a Cooperativa de Serviços de Saúde de Nilópolis Ltda., tem por objeto o fornecimento, pela cooperativa, de profissionais de saúde, área técnica e superior. Esses recursos consistem em transferências do Governo Federal - MS/SUS, mediante o programa do PAB[Piso de Atenção Básica]- variável - PSF [Programa Saúde da Família] (fl. 13 p.d. nº 38.169-8/02) para o programa de trabalho Manutenção do Programa Saúde da Família, rubrica 31.90.04 - contratação por prazo determinado, portanto, não sujeitos à fiscalização por parte desta Corte de Contas.
O objeto do contrato de nº 49/01 foi o fornecimento de 05 médicos, 05 enfermeiros e 05 técnicos de enfermagem, pelo período de 03 meses, no valor global de R$ 75.750,00, para a implantação da Unidade Saúde da Família, conforme portaria ministerial, contendo 03 termos aditivos até agosto de 2002.
O contrato nº 09/02, por sua vez, teve por objeto o fornecimento de 15 médicos e 20 auxiliares de enfermagem, conforme recursos do Fundo Municipal de Saúde, pelo período de 12 meses, perfazendo um valor global de R$ 390.699,60, firmado mediante a Tomada de Preços nº 05/02.
COOPERAPOIO
A Cooperativa Mista de Serviços de Apoio Hospitalar Ltda., celebrou o contrato de nº 12/01 com a Prefeitura Municipal de Nilópolis para o fornecimento, pela cooperativa, de 50 agentes comunitários, cujos recursos, também consistem em transferências do Governo Federal MS/SUS, mediante o programa do PAB-variável - PACS [Programa Agentes Comunitários de Saúde] (fls. 241/258 p.d. nº 38.169-8/02). Rubrica 3190.04 - contratação por prazo determinado.
Não obstante a utilização da rubrica de despesa 3190.04 - contratação por prazo determinado nas contratações acima, claro se nos afigura que tais contratações realizaram-se por intermédio de prestação de serviços.
A locação de mão-de-obra ou terceirização, alicerce da contratação em exame, vem sendo um recurso freqüentemente utilizado pela Administração Pública para adequar-se às necessidades de enxugamento da máquina estatal, dedicando-se àquelas funções que realmente lhe cabem.
No nosso entendimento, a terceirização é perfeitamente plausível na medida em que se reveste de uma forma de contratação de serviços que não se constituem atividades-fim da Administração Pública, isenta de vinculação e subordinação entre a entidade e aos que nela se empregam. A vedação aparece nítida, contudo, quando se busca contornar as exigências jurídicas postas no sistema, ou seja, quando se cuida de direcionar recursos humanos para o desempenho de tarefas que não são de necessidade temporária, mas permanente, que dizem respeito às atividades-fim do Estado ou que revelem atividades-meio vinculadas e vinculantes daquelas.
Com efeito, sem adentrarmos no mérito quanto à necessidade da realização do certame, haja vista que estes recursos são do Governo Federal e possuem destinação específica, gostaríamos de ressaltar, apenas, que a contratação em foco poderia ter sido efetuada diretamente pelo Executivo, e não mediante empresas de terceirização, que, no caso, apenas agenciam a mão-de-obra, recebendo em troca, uma taxa de administração, num autêntico contrato cost plus.?
3. Ao instruir o feito, a Secex/RJ, aduziu as seguintes considerações:
?2. A Prefeitura firmou o contrato nº 49/01 com a Cooperanil para que realizasse o Programa de Saúde da Família - PSF com os recursos do Sistema Único de Saúde, fornecendo 5 médicos, 5 enfermeiros e 5 técnicos de enfermagem para a implantação de uma Unidade de Saúde da Família, conforme portaria ministerial. Os termos aditivos vigoram até agosto/2002. O contrato nº 09/2002, precedido da Tomada de Preços nº 05/2002, por sua vez, teve como objeto o fornecimento de 15 médicos e 20 auxiliares de enfermagem (fls. 23/24).
3. O contrato nº 12/2001 com a Cooperapoio teve como objeto o fornecimento de 50 agentes comunitários, sendo custeados por recursos do Programa de Agentes Comunitários de Saúde - PACS (fls. 24/25).
4. Por fim os técnicos do TCE/RJ concluem, à folha 25, que a contração efetuada pela Prefeitura poderia ter sido realizada por prazo determinado, nos moldes do art. 37, inciso IX, da Constituição Federal/88, qual seja:
?IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;?
5. A lei que trata da matéria na esfera federal é a Lei nº 8.745/1993, cujas alterações foram promovidas pelas Leis nºs 9.849/1999 e 10.667/2003. No entanto, o art. 2º da Lei nº 8.745/1993, que define os casos de contratações por prazo determinado aceitos como de necessidade temporária de excepcional interesse público, não contempla as admissões de pessoal para atender a área de saúde, exceto para atender às atividades finalísticas do Hospital das Forças Armadas.
6. Fator a ser recomendado será o envio de cópia destes autos ao Departamento Nacional de Auditoria do Sus/Denasus, do Ministério da Saúde, para a promoção de confronto entre os fatos ora abordados com o Relatório de Gestão do município em referência, se a transferência foi automática para o Fundo Municipal de Saúde, pois, conforme disposto no art. 6º, inciso I, alínea ?b?, do Decreto nº 1.651/95 e no Anexo I, Título V, Capítulo 5, da Portaria/GM/MS n.º 3.925/98, a comprovação da aplicação dos recursos transferidos do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos Municipais de Saúde deve ser feita perante o Ministério da Saúde, mediante a apresentação do referido relatório, aprovado pelo respectivo Conselho de Saúde. Aliado a isso, é uma forma de subsidiar eventuais trabalhos realizados com o mesmo fim por aquele órgão, evitando-se assim a duplicidade de esforços.
7. Ante o exposto, cumpre sugerir o envio do presente processo ao Gabinete do Exmo. Sr. Ministro-Relator, Marcos Vinícius Vilaça, propondo a adoção das seguintes medidas:
a) conhecer da representação encaminhada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, por preencher os requisitos de admissibilidade aplicáveis à espécie, art. 237, inciso IV, do RI/TCU para, no mérito, considerá-la procedente;
b) remeter cópia destes autos ao Departamento Nacional de Auditoria do SUS do Ministério da Saúde, para que aquele órgão adote as providências cabíveis no sentido de apurar se a aplicação dos recursos transferidos do Fundo Nacional de Saúde para o Fundo Municipal de Saúde, especificamente na contratação das Cooperativas Cooperanil - Cooperativa de Serviços de Saúde de Nilópolis Ltda. e Cooperapoio - Cooperativa Mista de Serviços de Apoio Hospitalar Ltda., com recursos oriundos dos programas PAB - variável PSF e PAC, pelo Município de Nilópolis, foi aprovada pelo respectivo Conselho de Saúde conforme disposto no art. 6º, inciso I, alínea ?b?, do Decreto 1.651/95 e no Anexo I, Título V, Capítulo 5, da Portaria/GM/MS n.º 3.925/98;
c) determinar ao Departamento Nacional de Auditoria do SUS do Ministério da Saúde que informe este Tribunal, no prazo de 90 (noventa) dias, acerca das medidas adotadas com vistas ao cumprimento da determinação contida no subitem anterior, assim como dos resultados alcançados;
d) determinar à Prefeitura Municipal de Nilópolis/RJ que observe o art. 37, inciso IX, da Constituição Federal/88 c/c com a Lei nº 8.745/1993, cujas alterações foram promovidas pelas Leis nºs 9.849/1999 e 10.667/2003, uma vez que a legislação que disciplinou os casos em que se permite a contratação de pessoal para atendimento das necessidades temporárias de excepcional interesse público, não ampara a contratação de pessoal para atuar como médico, enfermeiro, técnico de enfermagem e correlatos da área de saúde;
e) encaminhar cópia ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro e à Prefeitura de Nilópolis da presente decisão, assim como do Relatório e Voto que a fundamentam; e
f) arquivar o presente feito.?
É o relatório.
Voto do Ministro Relator
Anoto, inicialmente, que o expediente em apreço deve ser conhecido como representação à luz do disposto no art. 237, inciso IV, do RI/TCU.
2. Quanto ao mérito, discute-se a legalidade da contratação de mão-de-obra pela Prefeitura Municipal de Nilópolis/RJ por meio de cooperativas para atender os Programas ?Saúde da Família? e ?Agentes Comunitários de Saúde?. Como apontado pela Secex/RJ, não existe previsão legal para que esses profissionais sejam terceirizados na forma pretendida pela Prefeitura de Nilópolis.
3. Sobre a questão, existe, no âmbito do Ministério da Saúde, recomendação para a contratação direta dos profissionais, por meio de processo seletivo, ou indireta, com a intervenção de entidades do chamado terceiro setor.
4. Conforme relatado em auditoria operacional realizada no programa ?Saúde da Família? (TC 012.653/2001-8), da qual fui relator, o Ministério Público do Trabalho não tem aceitado a terceirização dos profissionais de saúde ligados a esses programas, punindo, com freqüência, os municípios que as adotam. A única modalidade admitida pelo Ministério Público do Trabalho é a contratação através das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIPs, regulamentadas pela Lei nº 9.790/99 (Lei do Terceiro Setor).
5. Por ocasião do julgamento daquela auditoria (Decisão 649/2002 - Plenário), foi expedida recomendação ao Departamento de Atenção Básica do Ministério da Saúde para que, em conjunto com as Secretarias Estaduais de Saúde, promovesse estudos com vistas ?a identificar os meios legais que possibilitem a contratação dos profissionais de equipes de saúde da família levando a discussão ao fórum da Comissão Intergestores Tripartite, com vistas a orientar os municípios quanto às opções legalmente permitidas para contratação dos profissionais daquelas equipes, em especial, dos agentes comunitários de saúde?.
6. Mais recentemente, o assunto voltou a ser discutido por esta Corte no processo TC 007.032/1999-4, que tratou de representação formulada pelo Ministério Público junto ao TCU. Visando esclarecer de vez a questão, foram feitas as seguintes determinações (Acórdão 1146/2003 - Plenário, relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues):
?9.6. determinar ao Ministério da Saúde, por intermédio da Secretaria de Políticas de Saúde, que, na implementação do Programa Saúde da Família, nos diversos entes da Federação, qualquer que seja a nomenclatura do programa adotada no local, observe o seguinte:
9.6.1. somente podem ser consideradas como alternativas válidas para a contratação dos agentes comunitários de saúde e demais profissionais das Equipes de Saúde da Família, a contratação direta pelo município ou Distrito Federal, com a criação de cargos ou empregos públicos, ou a contratação indireta, mediante a celebração de contrato de gestão com Organização Social ou termo de parceria com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip), nos termos da Lei 9.637/98 e da Lei 9.790/99;
9.6.2. na modalidade de contratação direta, deve ser promovido concurso público, com critérios objetivos estabelecidos em edital e ampla divulgação nos meios de comunicação, estabelecendo como pré-requisitos para inscrição as condições pertinentes previstas na Portaria MS 1.886/97, no Decreto 3.189/99 e na Lei 10.507/2002;
9.6.3. na modalidade de contratação indireta, somente pode ser estabelecido contrato de gestão ou termo de parceria com Organizações Sociais qualificadas pelo Poder Executivo Federal ou com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público qualificadas pelo Ministério da Justiça, que detenham prévia capacitação e experiência na área de saúde, nos termos da Lei 9.637/98 e da Lei 9.790/99;
9.6.4. na modalidade de contratação indireta, o Programa Saúde da Família e outros incumbidos à Organização Social ou Oscip contratada e financiados, ainda que parcialmente, com recursos federais, deverão estar integralmente a cargo dessa entidade para sua execução, devendo ela responder não só pela seleção, contratação e treinamento de pessoal, mas também pela gestão e implementação de todas as ações de assistência à saúde que constituem o programa, podendo a Secretaria de Saúde, neste caso, fornecer à entidade, para serem geridos por ela, outros profissionais integrantes de seus quadros funcionais e equipamentos necessários à execução do programa, nos termos do que autorizar a legislação e for pactuado no contrato de gestão ou termo de parceria;
9.6.5. a contratação e a alocação dos agentes comunitários de saúde deve observar rigorosamente a Portaria MS 1.886/97, o Decreto 3.189/99 e a Lei 10.507/2002, notadamente quanto à exigência de residir na comunidade em que for atuar;
9.6.6. na modalidade de contratação direta, a Secretaria Estadual de Saúde deve auxiliar o município na realização do concurso público, conforme preconizado, respectivamente, no Anexo I, item 8.3, e no Anexo II, item 3.9, da Portaria MS 1.886/97;
9.6.7. as Unidades de Saúde da Família (USF), dada as especificidades do programa em que se inserem, deverão ter instalações, equipamentos, material e pessoal distintos das dos centros ou postos de saúde da rede tradicional das secretarias de saúde dos entes federados;
9.7. determinar ao Ministério da Saúde, por intermédio da Secretaria de Políticas de Saúde, que, considerando o número reduzido de Organizações Sociais e de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip) habilitadas na área da saúde, identifique entidades que estejam aptas a selecionar, contratar e gerenciar os agentes comunitários de saúde e demais profissionais das Equipes de Saúde da Família e que preencham os requisitos estabelecidos na Lei 9.637/98 ou na Lei 9.790/99 e no Decreto 3.100/99, para, em trabalho conjunto com o Ministério da Justiça, ampliar o número de organizações regularmente qualificadas;?
7. Dessa forma, não restam dúvidas acerca da impossibilidade de utilização da via escolhida pela Prefeitura de Nilópolis para contratação de agentes comunitários de saúde e de profissionais para o programa ?Saúde da Família?, devendo ser-lhe determinado que passe a seguir as orientações emanadas pelo Ministério da Saúde e, em particular, o entendimento já manifestado por este Tribunal sobre a matéria.
8. Outros aspectos da contratação, como os relativos à economicidade dos gastos realizados deverão ser apurados previamente pelo Denasus, evitando-se, assim, duplicidade de esforços. Deixo de propor qualquer apenação à Prefeitura Municipal nesse momento, vez que, sem as informações que deverão ser obtidas pelo Denasus, a presente irregularidade se revela como de caráter eminentemente formal.
Assim sendo, concordo com o parecer da unidade técnica e Voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto a esta 1ª Câmara.
TCU, Sala das Sessões, em 05 de outubro de 2004.
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
Acórdão
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação encaminhada pelo Tribunal Contas do Estado do Rio de Janeiro - TCE/RJ informando sobre possíveis irregularidades na contratação de mão-de-obra para os programas ?Agentes Comunitários de Saúde? e ?Saúde da Família? realizada pela Prefeitura Municipal de Nilópolis/RJ.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da 1ª Câmara, e diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, por encontrarem-se atendidos os requisitos presentes no art. 237, inciso IV, do RI/TCU para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2. determinar ao Departamento Nacional de Auditoria do SUS do Ministério da Saúde - Denasus que:
9.2.1. apure a regularidade da aplicação dos recursos transferidos do Fundo Nacional de Saúde para o Fundo Municipal de Saúde de Nilópolis, especificamente na contratação das Cooperativas Cooperanil - Cooperativa de Serviços de Saúde de Nilópolis Ltda. e Cooperapoio - Cooperativa Mista de Serviços de Apoio Hospitalar Ltda., com recursos oriundos dos programas PAB - variável PSF e PAC, inclusive quanto ao aspecto de sua legalidade e economicidade, adotando as medidas que se fizerem necessárias;
9.2.2. informe este Tribunal, no prazo de 90 (noventa) dias, acerca das medidas adotadas com vistas ao cumprimento da determinação contida no subitem anterior, assim como dos resultados alcançados;
9.3. determinar à Prefeitura Municipal de Nilópolis/RJ que observe, nas contratações de profissionais da área de saúde custeados com recursos federais, as normas estabelecidas pelo Ministério da Saúde, respeitando as orientações já expedidas por esta Corte sobre o assunto, em particular o determinado no âmbito do Acórdão 1146/2003 - Plenário;
9.4. remeter cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, à Prefeitura Municipal de Nilópolis/RJ e ao Departamento Nacional de Auditoria do SUS do Ministério da Saúde - Denasus;
9.5. arquivar os presentes autos, nos termos do art. 169, inciso IV, do RI/TCU.
Quorum
12.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (na Presidência), Marcos Vinicios Vilaça (Relator) e os Ministros-Substitutos Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
Publicação
Ata 35/2004 - Primeira Câmara
Sessão 05/10/2004
Aprovação 13/10/2004
Dou 19/10/2004 - Página 0
Referências (HTML)
Documento(s):TC 006.820.doc
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